L’articolo riprende la presentazione fatta da Carlos H. Gadsden, Direttore Generale dell’Istituto Nazionale Messicano per il Federalismo e lo Sviluppo delle Municipalità, in occasione della riunione dell’ISO/TC 176 di Kuala Lumpur, del dicembre 2004. Cfr. anche il sito http://www.inafed.gob.mx

Coniugare e coordinare i diversi elementi che rispondono alle esigenze dei cittadini e favoriscono una loro partecipazione alla gestione della cosa pubblica dovrebbe costituire la base di ogni buona amministrazione, locale, regionale, statale.
Un interessante approccio a questo obiettivo è stato recentemente sviluppato in Messico con la messa a punto uno strumento metodologico, innovativo ed economico, per favorire la “buona amministrazione” nell’ambito di un effettivo decentramento strategico. Dagli inizi del 2004 hanno aderito a questa iniziativa oltre 200 amministrazioni locali messicane e diversi loro organismi federativi.
Questo approccio, pur rifacendosi idealmente ai princìpi della ISO 9001:2000, ne esalta di più gli aspetti di pratica e rapida attuazione che quelli di un rispetto, spesso solo formale, dei relativi requisiti sistemici, fornendo un’interpretazione molto concreta e vicina alle esigenze della gente.
Questo approccio è stato concepito, progettato e sviluppato dal Ministero degli Interni del Governo messicano, tramite l’Istituto nazionale per il federalismo e lo sviluppo delle amministrazioni locali ed è stato presentato in una Agenda per un decentramento strategico “Desde lo Local” (1), ora a disposizione anche della comunità internazionale per un suo utilizzo o adattamento alle specifiche esigenze. (Su questo tema, per richiesta del Messico, sta per essere costituito, in ambito ISO, un apposito GdL per la preparazione di un IWA - International Workshop Agreement, una delle pubblicazioni di tipo non normativo dell’ISO).

L’approccio
L’Agenda mira a favorire la cooperazione tra i vari livelli di governo, partendo da quelle esigenze locali che tutte le amministrazioni dovrebbero, come minimo, essere in grado di soddisfare. Questo approccio vuol render possibile una corretta impostazione delle politiche e delle attività dei governi regionali e statali con quelle delle amministrazioni locali, tenendo conto delle opinioni dei loro cittadini. E’ per tale motivo che l’Agenda individua le esigenze di base che una amministrazione locale dovrebbe soddisfare, utilizzandole come elemento di traino per un effettivo decentramento in cui siano le amministrazioni locali il soggetto del loro stesso sviluppo e non l’oggetto di uno sviluppo guidato da livelli di governo superiori.

La metodologia
La metodologia dell’Agenda si basa su una iniziale auto-diagnosi, effettuata dall’amministrazione locale e riferita a 39 indicatori (vedere fig. 1) che riguardano le condizioni e le circostanze minime che dovrebbero esistere in qualsiasi comunità locale.

I differenti aspetti ed argomenti trattati da questi 39 indicatori (2) si basano principalmente sugli elementi della Local Agenda 21 delle Nazioni Unite e sono suddivisi in quattro grandi categorie:

1. Sviluppo istituzionale per il buon governo
2. Sviluppo economico sostenibile
3. Sviluppo sociale comprensivo
4. Sviluppo ambientale sostenibile.

Per ciascuno di tali indicatori è previsto un sistema di misura articolato in tre livelli, caratterizzati dai tre colori semaforici, rosso, giallo e verde, come segue:

• il “verde” rappresenta le condizioni minime desiderabili che dovrebbero sussistere nella comunità locale;
• il “giallo” richiama l’esigenza di un progresso o miglioramento, per raggiungere le condizioni minime sopra citate;
• il “rosso” si riferisce a situazioni o prassi considerate non accettabili.

La tabella 1 riporta, a titolo esemplificativo, i criteri utilizzati per l’auto-diagnosi nel caso di alcuni degli indicatori citati in Fig. 1. (Le tabelle con l’elenco completo di tali criteri per tutti i 39 indicatori sono reperibili sul sito dell’AICQ http://www.aicq.it/Rivista/RivistaQUAL.htm (pulsante “segnalazione articoli”).

L’Agenda è stata concepita e progettata per essere uno strumento semplice e flessibile che qualsiasi cittadino mediamente informato o funzionario dell’amministrazione locale è in grado di capire e di utilizzare, individualmente o collettivamente, nella definizione delle strategie e delle politiche pubbliche. L’attuazione dell’Agenda non richiede molto tempo o grandi sforzi o abilità particolari: i suoi autori stimano che per l’auto-diagnosi e la pianificazione strategica sia sufficiente, a un’amministrazione locale, non più di un giorno di lavoro delle relative riunioni consiliari.

L’operatività
L’Agenda prevede principalmente due fasi: la prima, già vista, è quella dell’auto-diagnosi della situazione esistente, mentre la seconda prevede l’intervento di un organismo ”di parte terza” sia pur di caratteristiche un po’ diverse rispetto a quelle classiche della certificazione. Sono entrambe prassi innovative, poco comuni negli attuali sistemi decisionali per la formulazione delle politiche pubbliche.
L’organismo di parte terza interviene per verificare, su richiesta di parte, che le informazioni emergenti dall’auto-diagnosi rispecchino effettivamente la situazione esistente. E’ previsto che il ruolo di “parte terza” sia svolto da un’organizzazione qualificata non governativa di riconosciuta professionalità e neutralità, quale ad esempio un’Università o un’Associazione culturale che si occupa di qualità.
Dopo che la “parte terza” ha verificato positivamente la validità dell’auto-diagnosi, l’amministrazione locale predispone un piano strategico, selezionando un massimo di tre aree “rosse” tra quelle individuate come tali, e concentrando poi su di esse il miglioramento sino a che, per effetto dei programmi e delle attività congiunte e coordinate tra le attinenti strutture regionali e nazionali e le stesse amministrazioni locali, esse sono state portate in area “verde”.
Un approccio di questo tipo rappresenta un modo nuovo per orientare le politiche pubbliche, agganciando le scelte generali alle prassi minime considerate accettabili dalle amministrazioni locali. Questo richiede un processo di pianificazione strategica in cui ogni amministrazione è tenuta ad individuare le priorità dei propri interventi in modo da privilegiare i problemi più urgenti ed importanti. Si tratta, in altri termini, di individuare quali siano i “rossi” da convertire in “verdi”.
Al termine di un periodo preventivamente concordato (ad esempio un anno), durante il quale l’amministrazione locale e le strutture amministrative impegnate hanno cercato di realizzare i miglioramenti, l’organismo di “parte terza” effettuerà una seconda verifica per stabilire se l’amministrazione è riuscita effettivamente a raggiungere i risultati previsti per l’area “verde”. A fronte della positiva verifica dei progressi raggiunti dall’amministrazione locale, una struttura governativa (in Messico il Consiglio per il decentramento (3)) rilascia un pubblico riconoscimento di quali sono le aree “verdi” di cui la comunità può fregiarsi.
I processi adottati per il miglioramento delle prime aree “rosse” (con le loro sequenze di auto-diagnosi, verifica, individuazione delle aree, loro miglioramento, verifica) sono poi ripetuti, Pareto insegna, sino a che l’amministrazione ha portato tutti gli indicatori in area “verde”.
Il pubblico riconoscimento che l’amministrazione locale ha delle aree “verdi” (solo queste sono oggetto di riconoscimento), offre ai cittadini la possibilità di conoscere in maniera semplice quali sono le good practices della loro amministrazione e permette loro di individuare, e segnalare all’amministrazione locale, le altre aree che maggiormente rispondono alle proprie esigenze e priorità.
In questo modo l’Agenda diventa un motore anche per lo sviluppo della trasparenza e della responsabilizzazione, e può considerarsi come una specie di norma di riferimento per gestire correttamente i programmi delle amministrazioni locali (nonché di quelle regionali e nazionali) ed incidere significativamente e positivamente sulla vita giornaliera dei cittadini.

Gli aspetti innovativi
L‘Agenda introduce alcuni concetti innovativi nell’area delle politiche pubbliche, in quanto:

1. Sono le amministrazioni locali che decidono di partecipare all’Agenda e ciò permette loro di inquadrare il processo locale nell’ambito di un programma a livello regionale e/o nazionale. Questo apre un varco nelle attuali prassi decisionali per le politiche pubbliche e rende possibile che le decisioni su materie strategiche (e le connesse iniziative) siano prese a livello locale, tenendo conto delle diversità, della dinamica dei cambiamenti e dei desideri della propria comunità.
2. Le diverse altre amministrazioni coinvolte in questo approccio, tramite i loro vari uffici, hanno la possibilità di coordinare i propri programmi sulla base delle priorità individuate dalle amministrazioni locali, e ciò dovrebbe avere un impatto diretto e positivo sulla popolazione. Gli indicatori sono stati scelti per essere utilizzabili nei diversi tipi di amministrazioni locali, con la possibilità di una loro applicazione con modalità differenti o anche di una loro modifica in relazione al tipo di risposta che le amministrazioni si attendono. (Ad esempio, il problema del trattamento dei rifiuti solidi avrebbe probabilmente esigenze e risposte diverse, più o meno complesse, a seconda se trattato da un’amministrazione rurale o da una urbana).
3. Gli impegni per passare dal “rosso” al “verde” in un determinato arco di tempo sono assunti dalla amministrazione locale e dai diversi livelli di governo superiori, ciascuno per le parti di propria competenza. Il rispetto di questi impegni, verificato da un organismo di “parte terza”, si traduce poi in un successivo riconoscimento, rafforzando e stimolando la trasparenza e la responsabilizzazione delle amministrazioni nei confronti dei cittadini.

I benefici
In questo contesto, l’applicazione dell’Agenda, nel quadro di una politica di decentramento coerente e strategica, può dare i seguenti risultati e benefici:

1. Rafforza la gestione ai diversi livelli di governo (e soprattutto a livello delle amministrazioni locali e regionali).
2. Promuove l’integrazione ed il coordinamento dei programmi dei diversi livelli di governo che sono chiamati a rispondere alle domande di priorità delle amministrazioni locali.
3. Incoraggia corretti rapporti intergovernativi, coordinati sulla base di piani territoriali, e favorisce la cooperazione ed una coerente suddivisione delle responsabilità.

In sintesi, l’Agenda si propone di instaurare un nuovo approccio per sviluppare un corretto decentramento strategico, dove però il processo è trainato dal livello locale anziché imposto dal livello regionale o nazionale. E sulla base degli sforzi delle amministrazioni locali si sviluppa una proficua rete di relazioni intergovernative e di istituzioni, condizione necessaria per una architettura di governo coerente ed attenta alle esigenze della gente.

Ennio Nicoloso
Sistemi Qualità - Capo Delegazione italiano ai lavori dell’ISO/TC 176