Notizie | 10 Dicembre 2021
2001-2021: 20 anni dalla pubblicazione delle Linee Guida SGSL UNI-INAIL
Il contributo di Cinzia Frascheri, rappresentante CISL in UNI, in occasione dei 20 anni dalla pubblicazione delle linee guida UNI-INAIL SGSL.
UNI intende “virtualmente” celebrare i 20 anni dalla pubblicazione delle Linee Guida UNI-INAIL sui sistemi di gestione della salute e della sicurezza sul lavoro con alcuni articoli dei rappresentanti delle stesse organizzazioni che a suo tempo hanno contribuito alla loro elaborazione.
In questi 20 anni abbiamo assistito alla pubblicazione, tra gli altri, del D.Lgs. 231/2001 sulla responsabilità amministrativa degli enti, della Legge 123/2007 sulle misure in tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, del D.Lgs. 81/2008 (testo unico sulla salute e sicurezza sul lavoro) e del D.M. 13 febbraio 2014 sul recepimento delle procedure semplificate per l’adozione e l’efficace attuazione dei MOG nelle piccole e medie imprese.
Dall’altra parte vi è stata la diffusione della BS/OHSAS 18001:2007 e la pubblicazione della UNI ISO 45001:2018 che, insieme alle Linee Guida UNI-INAIL, costituiscono i riferimenti del sistema di accreditamento e certificazione, per finire con la recente pubblicazione di alcuni documenti, facenti parte di una nuova tipologia, le Prassi di Riferimento di UNI, che trattano gli aspetti di asseverazione dei modelli di organizzazione e gestione per la salute e sicurezza sul lavoro da parte degli Organismi Paritetici (UNI/PdR 2, diventata poi UNI 11751, e UNI/PdR 22, in revisione come norma UNI).
Molti altri documenti potrebbero essere citati, sia lato normativo-legislativo sia lato normativo-tecnico, ma vogliamo dare la parola a chi ha fattivamente contribuito alla stesura delle Linee Guida UNI-INAIL per avere il loro parere sui contenuti del documento, sullo stato dell’arte e sulle prospettive future della gestione della salute e sicurezza sul lavoro.
Pubblichiamo oggi il punto di vista di Cinzia Frascheri, rappresentante CISL in UNI, che ringraziamo per aver aderito a questa iniziativa.
Contributo in tema di SGSL
Cinzia Frascheri
Giuslavorista
Resp.le naz.le CISL
Salute e Sicurezza sul Lavoro
L’occasione dei 20 anni dalla pubblicazione delle Linee Guida SGSL potrebbe essere riassunta in una frase che, mutuata da ben altri contesti, si presta perfettamente. Dicendo che “non bisogna contare gli anni, ma fare in modo che gli anni contino”, si evidenzia come non è sempre il lungo tempo trascorso a costituire, come in questo caso, un criterio di valutazione, bensì quanti e quali effetti positivi (o meno), si sono determinati in questo rilevante lasso di tempo. Ancor più, non potendo trascurare l’evoluzione avvenuta sul piano normativo negli ultimi due decenni, considerata l’entrata in vigore nel nostro ordinamento del DLGS 81 del 2008 s.m., cardine fondamentale della nuova concezione della prevenzione, come anche, sul fronte della normazione, dell’UNI ISO 45001 del 2018 (nei riguardi della quale occorre anche sottolineare l’essere giunta in dirittura di arrivo nel processo di definitiva sostituzione dell’OHSAS 18001).
Riprendendo già solo gli elementi caratterizzanti un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro, evidenziati fin dalla “Premessa” delle Linee Guida, nei termini del costituire un valido aiuto per le imprese che intendono volontariamente adottare un sistema che miri a definire le modalità per individuare, all’interno della struttura organizzativa aziendale, le responsabilità, le procedure, i processi e le risorse per la realizzazione della politica aziendale di prevenzione, prevedendo, all’interno del perimetro del rispetto delle normative vigenti, il pieno coinvolgimento dei lavoratori e dei loro rappresentanti, emerge con lineare evidenza che la via da intraprendere veniva, senza alcun dubbio, indicata. Una scelta, però, che come sappiamo, non è stata ampiamente praticata. Non rappresentando, purtroppo, per la maggioranza delle imprese quella proposta concreta che avrebbe indubbiamente determinato una condizione oggi di diffusa e radicata capacità di gestione della prevenzione e di garanzia del rispetto delle tutele, declinate nei diversi contesti lavorativi, spingendo fuori dal mercato le aziende dedite a comportamenti illeciti e divenendo traino d’eccellenza per quelle realtà più resistenti al cambiamento.
E’ evidente che alla base del fenomeno degli accadimenti, mortali e gravi, sul lavoro come anche per le malattie professionali, non vi è un’unica, o più concause, certe, che possono trovare soluzione mediante risposte standardizzate e univoche. Per questo, l’adozione di un sistema di procedure, non calate dall’alto, ma elaborate, nel rispetto dei criteri, da chi è poi chiamato ad applicarle, nei diversi ruoli dell’attività e sulla base di un’organizzazione del lavoro e di fattori di rischio, propri di ogni contesto, costituisce indubbiamente il miglior modo per fronteggiare una così drammatica piaga che colpisce il nostro sistema lavoro, ed ancor più il nostro Paese, in termini di vite umane, famiglie, condizione di salute e società.
Una conferma, in questo senso, ci perviene sicuramente dal primo periodo della pandemia. Era il 30 gennaio 2020 quando l’OMS dichiarò lo stato di emergenza sanitaria di livello mondiale, era l’11 marzo del 2020 quando il governo italiano introdusse misure urgenti (lockdown) per il contenimento dell’emergenza da COVID-19, ed era il 14 marzo 2020 (cioè, solo tre giorni dopo) quando le Parti sociali a livello nazionale, con un atto di grande responsabilità, in piena sintonia tra lato datoriale e lato sindacale, siglarono il Protocollo condiviso. Un documento mediante il quale vennero stabilite regole e misure per fronteggiare la diffusione del virus, garantendo la tutela dei lavoratori, durante lo svolgimento di quelle produzioni e servizi ritenuti indispensabili.
Ma la rilevanza del Protocollo, risultato poi uno strumento confermato nel tempo (oggi ancora in vigore), riconosciuto anche dall’ILO, sul livello internazionale, come esempio di intervento strategico di rilievo fondamentale, si concentra sostanzialmente su due elementi di sistema (tenuto conto che le misure tecniche di tutela erano già state stabilite dalla sanità pubblica).
Un primo elemento, consistente nell’elaborazione, in ogni realtà lavorativa, di uno specifico protocollo aziendale di sicurezza anti-contagio; un secondo elemento, relativo alla costituzione di un Comitato, in ogni contesto lavorativo, composto dalle diverse figure della prevenzione aziendale, compresa la rappresentanza, nelle sue due forme, quella di natura contrattuale (RSA/RSU) e quella specifico-tecnica (RLS/RLST). Due interventi, pertanto, di natura organizzativa, riconducibili a quelli stabiliti da un sistema di gestione, in base al quale è previsto si vada a determinare un insieme di procedure e modalità di intervento ai fini della tutela della salute e sicurezza sul lavoro, impegnando i diversi attori della prevenzione aziendale, ponendo particolare attenzione al modello partecipativo, coinvolgendo per questo, in modo strutturale, la rappresentanza.
Risulta, quindi, evidente come in un momento di estrema urgenza e di elevato bisogno di puntare a garantire la prevenzione per tutti i lavoratori da un elevato rischio, nel pieno svolgimento delle attività lavorative, in maniera unanime si sia concordato sull’adottare degli interventi di sistema e, nell’ambito di questi, sul rafforzamento della partecipazione dei lavoratori, attraverso i loro rappresentanti.
Se le tristi esperienze non si possono evitare, quello che non può essere disperso è sicuramente l’insegnamento che da queste ne discende. E’ in questo senso che si sarebbe auspicato, ancor più considerato ad oggi il permanere dello stato emergenziale, che ritenendo, giustamente, da parte del governo urgente e necessaria dare una risposta forte al picco inaccettabile di infortuni mortali sul lavoro, avvenuto negli ultimi tempi, in parallelo alla ripresa, non venisse scelta solo la via della repressione (aumentando i controlli e i provvedimenti sanzionatori, seppur importanti), ma anche quella della prevenzione partecipata.
A distanza di vent’anni dall’elaborazione delle Linee Guida SGSL, quale frutto di un lavoro congiunto tra istituzioni (UNI-INAIL) e parti sociali, l’introduzione dell’obbligo a carico delle aziende di dotarsi di un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (applicabile anche alle piccole e medie imprese, per le quali vi sono da tempo delle Linee guida dedicate) avrebbe sicuramente rappresentato – e, comunque, ci auguriamo lo diventi – un passo avanti importante e concreto nel cammino di sviluppo e radicamento, troppo lento, della prevenzione e del miglioramento delle condizioni di tutela sul lavoro.
Vedi il contributo di Fabrizio Benedetti (INAIL)
Vedi il contributo di Irene Uccello (Accredia)
Vedi il contributo di Francesco Naviglio (AIFOS)
Alla fine degli anni ’90 si stavano affermando i sistemi di gestione come strumenti finalizzati al miglioramento delle performance delle aziende sotto i diversi aspetti della qualità, dell’ambiente e della sicurezza. Stavano affermandosi le certificazioni di terza parte dei sistemi di gestioni, in particolare di qualità e ambiente mentre le certificazioni della OHSAS 18001 non erano ancora molto diffuse.
Il settore della normazione volontaria era visto con interesse e lo si considerava nel mondo del lavoro uno strumento di notevole importanza per la sicurezza dei macchinari e delle strumentazioni, oltre che per la gestione ottimale dei processi produttivi all’interno delle aziende con particolare riferimento alla salute e sicurezza dei lavoratori.
In quegli stessi anni era iniziato il percorso di avvicinamento dell’INAIL all’UNI. Erano gli anni in cui l’Istituto si stava affermando come soggetto promotore della cultura della prevenzione e della sicurezza negli ambienti di lavoro e non solo come ente assicurativo.
Agli inizi del 2000, sui tavoli di discussione tra le parti sociali e l’INAIL era spesso all’ordine del giorno la diffusione e sensibilizzazione della cultura della sicurezza nei confronti delle aziende e dei lavoratori stessi e si stavano concretizzando alcuni progetti di incentivazione e finanziamento di attività finalizzate a implementare e rafforzare la cultura della prevenzione e la sicurezza degli ambienti di lavoro e dei macchinari utilizzati nelle attività produttive. Il decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, che definì la riforma dell’INAIL, ne rafforzò le finalità prevenzionistiche che si concretizzeranno nel corso degli anni nei benefici economici previsti dall’art. 24 e successivamente dall’art. 23 delle MAT (OT24/OT23) e dai finanziamenti ISI.
Si giunse quindi alla determinazione che le maggiori organizzazioni sindacali di lavoratori e datori di lavoro, tra cui Confcommercio, e l’INAIL lavorassero insieme per individuare strumenti idonei a fornire alle imprese di media e piccola dimensione misure di contrasto agli infortuni sul lavoro implementando sistemi di gestione della sicurezza. Tra gli ostacoli da superare all’epoca ci fu la necessità di individuare soluzioni che non gravassero sulle finanze delle aziende come la certificazione di terza parte della OHSAS 18001 che si stava affermando in quegli anni.
A tale scopo fu costituito nell’ambito dell’UNI un gruppo di lavoro per offrire al mondo produttivo italiano una modalità di implementazione di un sistema di gestione della salute e della sicurezza sul lavoro alternativo alle OHSAS 18001 ma parimenti efficace. Al tavolo di lavoro, oltre a funzionari dell’INAIL, parteciparono tutte le principali organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori a testimonianza del valore che si dava a tale iniziativa. Nel settembre del 2001 le “Linee Guida per un Sistema di Gestione della Salute e Sicurezza sul Lavoro – SGSL” venivano presentate in un convegno organizzato presso la manifestazione Ambiente e lavoro a Modena.
Il modello a cui si ispirarono i membri del gruppo di lavoro UNI-INAIL fu la BS8800 con l’accordo sulla impossibilità che il sistema di gestione potesse essere oggetto di certificazione di parte terza.
L’obiettivo primario fu quello di creare uno strumento di gestione della sicurezza per le medie e piccole imprese che potesse realizzarsi su base volontaria e senza aggravio di costi e che contemporaneamente generasse una cultura della sicurezza non formale ma concreta da applicare mediante sistemi di gestione semplici, chiari e condivisi in grado di dare risultati dimostrabili e dimostrati.
Nelle premesse delle Linee Guida per un Sistema di Gestione della Salute e Sicurezza sul Lavoro (SGSSL) veniva espressamente dichiarato che “La realizzazione degli obiettivi di salute e sicurezza nelle aziende non comporta l’obbligo né la necessità di adozione di sistemi di gestione della sicurezza. Le presenti linee guida costituiscono pertanto un valido aiuto per le imprese che intendono volontariamente adottare un sistema di gestione della sicurezza” a voler sottolineare la volontarietà della scelta di adottare da parte delle aziende un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro.
In questi venti anni (dal 2001 ad oggi) il successo delle “Linee Guida per un Sistema di Gestione della Salute e Sicurezza sul Lavoro – (Sgsl)” – meglio conosciute come Linee Guida UNI-INAIL alla cui stesura Confcommercio ha partecipato con convinzione proprio per la finalità di essere uno strumento di ausilio alla sicurezza sul lavoro nelle medie e piccole imprese – è stato favorito da un clima culturale, istituzionale e sociale favorevole al cambiamento, ma è stato anche reso urgente dall’esigenza di contenere il fenomeno infortunistico che si presentava e si presenta ancora oggi di estrema gravità.
L’emanazione delle Linee Guida UNI-INAIL ha favorito la crescita della consapevolezza nelle aziende e nelle loro rappresentanze di categoria dell’utilità ed efficacia dei sistemi di gestione, in particolare nel campo della sicurezza sul lavoro. Consapevolezza che nel tempo ha permesso l’affermarsi anche delle certificazioni di terza parte della OHSAS 18001 e, dal 2018, della UNI ISO 45001 che sicuramente hanno contribuito notevolmente alla riduzione degli infortuni e delle malattie professionali proprio in particolare nelle aziende certificate.
20 anni di collaborazione in UNI tra le Istituzioni pubbliche e le parti sociali hanno prodotto diverse Linee Guida e Buone Prassi secondo il modello delle Linee Guida UNI-INAIL del 2001. Non devono certo rappresentare un traguardo ma solo una parte del percorso che le Organizzazioni Sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori, insieme all’UNI e all’INAIL, hanno intrapreso e che pone le basi per un lavoro ad infortuni zero come auspicato dal programma Vision Zero lanciato nel 2017 al XXI Congresso Mondiale della Sicurezza sul Lavoro di Singapore.